Rapport sur la lutte contre l'insécurité - 2014 (Mission d'information Blazy)

Un point de vue de la rédaction gendcité-gendmonde

En préambule et à propos du général Soubelet

En préalable votre rédacteur revient sur l'intervention de la commission chargée de cette mission d'information du Général Soubelet, alors DOE de la Gendarmerie nationale.
Ces propos, et les exemples forts qui avaient nourri son intervention, avaient finalement donné lieu à une polémique gouvernementale et politicienne. Le général Soubelet a été dans les mois qui ont suivi, affecté à un poste qui ne correspondait pas – suivant divers observateurs – à un parcours professionnel « normal ». Du point de vue de votre rédacteur, si ce n'est pas une sanction – c'est alors une maladresse grave au vu du contexte et c'est donc en tout cas une erreur.
Divers parlementaires (de l'opposition) ont quitté – à cette occasion – la commission. A  d'autres occasions des parlementaires de l'actuelle majorité avaient quitté des commissions dirigées par la majorité de l'époque (par exemple lors de la préparation du livre blanc de la défense de 2008).

Votre rédacteur en tire deux points :
- un militaire ou un fonctionnaire entendu devant les parlementaires, doit disposer d'une TOTALE liberté d'expression.
- la recherche dépassionnée de l'intérêt général devrait présider aux travaux d'information parlementaire : et cela peut fonctionner voir par exemple le rapport Lebris / Mourrut sur le dialogue social dans les armées.



Sur la qualité du rapport

Sur la partie de l'insécurité qu'il s'est donné pour objet d'étudier la sécurité du quotidien  (et donc la délinquance du quotidien, ou  « de masse »), à l'exclusion donc de délinquance économique et financière, de la criminalité organisée ou encore du terrorisme, le rapport est très complet et est indiscutablement un document d'appui sérieux.

Par contre, alors même qu'il en retrace les aléas, voire les errements, ce rapport s'appuie encore beaucoup trop sur des statistiques officielles de la police et de la gendarmerie, en matière de délinquance, qui ont été définitivement décrédibilisées.
Parallèlement la prise en compte des enquêtes de victimation est insuffisante et la compréhension du sentiment d'insécurité reste balbutiante. Comme d'habitude, on se renvoie la question de savoir si le sentiment d'insécurité est lié ou pas à la délinquance objective, ALORS QUE LE SENTIMENT D'INSECURITE EST UN ELEMENT OBJECTIF EN LUI-MEME qui devrait être au centre des stratégies de sécurité.

Au final, cette difficulté récurrente à évaluer la situation et les évolutions à l'aune du point de vue et du niveau de satisfaction  des citoyens est patente (sauf quelques rares exceptions, concernant notamment la Justice : exception qui montre l'ampleur de l'insatisfaction...)


Sur le fond des propositions

Avec pertinenece, dès lors, nombre de propositions du rapport consistent à vouloir « mesurer », « faire évaluer », « évaluer » tel ou tel aspect... Mais hélas la méthode pertinente n'est pas toujours indiquée, ce qui risque d'amener de nouvelles productions statistiques manquant de sens.

Certaines de ses propositions d'évaluation sont par contre des plus heureuses :
Développer les enquêtes de victimation au niveau local (n°1)
Lancer un prgramme de recherche sur la thématique des relations entre force de sécutité et population afin de disposer d'une analyse scientifique de la situation (n°36).

Votre rédacteur ajoute que c'est exactement ce qu'il faudrait faire avant de poursuivre les politiques de redéploiement (cf n°12). En effet on continue à faire basculer des zones police en zone gendarmerie et inversement, sans prendre en compte LE POINT DE VUE DES HABITANTS QUI ONT VECU CES DIX DERNIERES ANNEES CES CHANGEMENTS DE ZONE DE COMPETENCE PN/GN.

Au-delà, malheureusement, quelques vœux pieux, beaucoup de mesures techniques de faible ampleur, bref pas de renouvellement majeur de l'approche actuelle.



Ce que vous allez y trouver

INTRODUCTION
PREMIÈRE PARTIE : LA RÉFLEXION SUR LA LUTTE CONTRE L’INSÉCURITÉ S’INSCRIT DANS UN CONTEXTE DÉGRADÉ

I. L’INSÉCURITÉ RÉELLE SE DOUBLE D’UN SENTIMENT D’INSÉCURITÉ LARGEMENT RÉPANDU
A. L’INSÉCURITÉ : UN PHÉNOMÈNE ÉVOLUTIF ET PROTÉIFORME
1. Les difficultés de l’évaluation de l’insécurité
2. Les évolutions temporelles de la délinquance et de la criminalité
3. L’insécurité dans les différents territoires
4. Les évolutions de certaines formes de délinquance

B. LA PROGRESSION DU SENTIMENT D’INSÉCURITÉ
1. Les résultats des enquêtes de victimation
2. Un sentiment dépendant en partie d’autres facteurs que l’insécurité réelle

II. LA COMPLEXIFICATION DE L’ACTION DES FORCES DE SÉCURITÉ
A. DES OBJECTIFS ET DES MISSIONS DÉMULTIPLIÉS
1. L’inflation, au cours des années deux mille, des actions identifiées
comme prioritaires pour la police nationale
2. Le poids des tâches « indues »
B. DES MÉTHODES DE TRAVAIL TRANSFORMÉES PAR L’ÉVOLUTION DE LA PROCÉDURE PÉNALE
1. L’évolution du cadre juridique de la garde à vue...
2. …modifie progressivement le travail d’investigation
C. DE FORTES CONTRAINTES BUDGÉTAIRES
1. Une rupture bienvenue avec la révision générale des politiques
publiques (RGPP)
2. Une marge de manœuvre budgétaire très limitée

SECONDE PARTIE : LA POLITIQUE DE SÉCURITÉ PUBLIQUE DOIT ÊTRE REPENSÉE DANS LE CADRE D’UNE APPROCHE INTÉGRÉE
I. ADAPTER LE SERVICE PUBLIC DE LA SÉCURITÉ AUX RÉALITÉS LOCALES ET AUX ATTENTES DE LA POPULATION
A. AMÉLIORER L’ORGANISATION DES FORCES DE SÉCURITÉ
1. Aménager la couverture du territoire
2. Poursuivre le rapprochement entre les deux forces
B. TIRER TOUS LES BÉNÉFICES DES ZONES DE SÉCURITÉ PRIORITAIRES (ZSP)
1. Une réponse adaptée à la délinquance enracinée
2. Un dispositif perfectible
3. Exporter les « bonnes pratiques » développées dans les ZSP sur le reste
du territoire
C. MODERNISER LES POLICES MUNICIPALES
1. Des missions de plus en plus variées
2. Donner aux policiers municipaux les moyens de mieux lutter
contre l’insécurité
D. CRÉER LES CONDITIONS D’UNE RELATION APAISÉE ENTRE
LES FORCES DE SÉCURITÉ ET LA POPULATION
1. Rapprocher les personnels du service public de la sécurité et nos concitoyens
2. Améliorer l’accueil du public et la prise en charge des victimes
3. Renforcer la présence des forces de sécurité sur la voie publique
et encourager la fidélisation
E. PROLONGER LA RÉFLEXION SUR LA SÉCURITÉ PRIVÉE
1. La sécurité privée en quelques chiffres
2. Mieux encadrer les activités de sécurité privée

II. ACCENTUER LES EFFORTS EN FAVEUR DE LA PRÉVENTION
DE LA DÉLINQUANCE
A. RENDRE PLUS COHÉRENTE LA GOUVERNANCE DE LA POLITIQUE DE PRÉVENTION DE LA DÉLINQUANCE
1. Le rôle central du maire dans la politique de la prévention de la délinquance
au niveau local…
2. …implique de l’associer à la déclinaison départementale de la politique
de prévention de la délinquance
B. RENFORCER LA « PRÉVENTION HUMAINE »
1. La médiation sociale
2. La prévention spécialisée
C. MENER À BIEN L’ÉVALUATION DE LA VIDÉOPROTECTION
ET DÉVELOPPER LA FORMATION DES PERSONNELS CHARGÉS
DE SON EXPLOITATION
D. DOTER LA PRÉVENTION DE LA DÉLINQUANCE DE MOYENS SUPPLÉMENTAIRES

III. RECHERCHER UNE PLUS GRANDE EFFICACITÉ DANS
 LA RÉPRESSION
A. ADAPTER LA RÉPONSE PÉNALE  : UN ENJEU ESSENTIEL
DE SÉCURITÉ PUBLIQUE
1. Sanctionner plus efficacement certaines infractions
2. Mettre en œuvre la transaction pénale
B. RENFORCER LE DIALOGUE ENTRE LES MAGISTRATS
ET L’ENSEMBLE DES ACTEURS DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE

EXAMEN EN COMMISSION
LISTE DES PROPOSITIONS
CONTRIBUTION DE MME CÉCILE UNTERMAIER, VICE-PRÉSIDENTE DE LA MISSION D’INFORMATION
CONTRIBUTION DU GROUPE GDR
PERSONNES ENTENDUES PAR LA MISSION D’INFORMATION
DÉPLACEMENTS EFFECTUÉS PAR LA MISSION D’INFORMATION
ANNEXE N° 1 : FAITS D’ATTEINTES AUX BIENS ET D’ATTEINTES VOLONTAIRES À L’INTÉGRITÉ PHYSIQUE CONSTATÉS
PAR LA POLICE NATIONALE DE 2008 À 2013
ANNEXE N° 2 : EXTRAITS D’ENQUÊTES DE L’INSEE SUR
LE SENTIMENT D’INSÉCURITÉ AU DOMICILE, DANS
LE QUARTIER OU LE VILLAGE
ANNEXE N° 3 : LISTE DES ZSP PAR DÉPARTEMENT
ANNEXE N° 4 : NOMENCLATURE DU FONDS INTERMINISTÉRIEL DE PRÉVENTION DE LA DÉLINQUANCE POUR 2014-2017

LISTE DES PROPOSITIONS
Proposition n° 1 : développer les enquêtes de victimation au niveau local, au moyen de financements supplémentaires du Fonds interministériel de prévention de la délinquance.
Proposition n° 2 : développer les observatoires locaux de la délinquance mettant en relation les chercheurs et les collectivités territoriales.
Proposition n° 3 : maintenir, dans les années à venir, pour les directeurs départementaux de la sécurité publique, un nombre limité d’objectifs, susceptibles d’évoluer dans le temps, de façon à concentrer les moyens disponibles sur quelques actions prioritaires.
Proposition n° 4 : identifier les missions périphériques ou tâches « indues » qui ne devraient plus entrer dans le champ de compétences des forces de sécurité et définir les conditions de leur transfert à d’autres administrations.
Ce travail pourrait être réalisé par un parlementaire chargé par le Gouvernement d’une mission temporaire.
Proposition n° 5 : adapter la formation initiale et continue des personnels de la police et de la gendarmerie nationales aux évolutions des règles de procédure pénale.
Proposition n° 6 : repenser le cadre juridique de l’enquête pénale en privilégiant, pour les procédures les plus simples, l’établissement de procès-verbaux de synthèse et le recours à l’enregistrement sonore des actes effectués en garde à vue ou en audition libre.
Proposition n° 7 : poursuivre les créations nettes de postes dans la police et la gendarmerie nationales à hauteur de 500 postes supplémentaires par an d’ici à 2017.
Proposition n° 8 : accélérer le renouvellement du parc automobile de la police et de la gendarmerie nationales, en privilégiant les services pour lesquels le besoin est le plus urgent, dans le cadre d’un plan s’étendant jusqu’en 2017.
Proposition n° 9 : dégager, chaque année, les crédits nécessaires aux opérations de rénovation des locaux de police et de gendarmerie les plus urgentes.
Installer une mission d’expertise chargée de réfléchir à la faisabilité de la décentralisation de la gestion du parc immobilier des deux forces.
Proposition n° 10 : faire évoluer les critères de répartition des effectifs de la police et de la gendarmerie nationales afin de mieux tenir compte des réalités de la délinquance dans les différents territoires, et opérer un contrôle parlementaire de cette répartition dans le cadre de l’examen annuel des crédits de la mission « sécurités » du projet de loi de finances.
Proposition n° 11 : évaluer l’emploi des forces mobiles de sécurité dans la perspective d’une adaptation de la place respective de leurs missions de sécurisation et de maintien de l’ordre.
Proposition n° 12 : poursuivre les redéploiements police-gendarmerie, de façon à adapter leurs zones de compétence respectives aux densités de population et au niveau de la délinquance.
Proposition n° 13 : simplifier l’organisation des directions départementales de la sécurité publique pour renforcer les effectifs des circonscriptions de sécurité publique disponibles pour intervenir sur la voie publique.
Proposition n° 14 : maintenir un maillage territorial fin de la gendarmerie nationale de façon à garantir la proximité avec la population et l’égal accès de tous à la sécurité publique.
Proposition n° 15 : encourager les programmes de recherche des laboratoires nationaux de police technique et scientifique (PTS) en privilégiant la mise en œuvre de projets communs aux deux forces.
Recourir autant que possible à la passation de marchés publics communs aux instituts de PTS des deux forces.
Proposition n° 16 : poursuivre la mutualisation des actes de police technique et scientifique dans la vingtaine de départements identifiés et procéder à une première évaluation du dispositif dès lors qu’il aura été mis en place dans ces départements.
Proposition n° 17 : dresser un état des lieux exhaustif des mutualisations engagées ainsi que des domaines dans lesquels de nouveaux chantiers pourraient être ouverts.
Proposition n° 18 : stabiliser le nombre de zones de sécurité prioritaires et leur attribuer des moyens supplémentaires.
Proposition n° 19 : évaluer les effets de report de la délinquance liés à la création des zones de sécurité prioritaires, notamment l’ampleur des reports, les types de délinquances concernés et les réponses apportées au niveau local.
Proposition n° 20 : veiller dans chaque zone de sécurité prioritaire à l’identification des procédures établies afin de pouvoir disposer de données statistiques complètes sur l’évolution de la réponse pénale.
Proposition n° 21 : renforcer le rôle des maires dans les zones de sécurité prioritaires :
––  en prévoyant la participation des maires qui le souhaitent aux réunions des cellules de coopération opérationnelle des forces de sécurité intérieure et la communication à l’ensemble des maires concernés des comptes rendus de ces réunions ;
––  en confiant aux maires le copilotage des cellules de coordination opérationnelle du partenariat.
Proposition n° 22 : assurer une articulation efficace entre les zones de sécurité prioritaires et les conseils locaux ou intercommunaux de sécurité et de prévention de la délinquance.
Proposition n° 23 : favoriser la création, au sein des cellules de coordination opérationnelle du partenariat, de groupes de travail thématiques de manière à rendre la coopération plus efficiente.
Proposition n° 24 : dans les territoires situés en dehors des zones de sécurité prioritaires, développer les coopérations entre les différents services composant les forces de sécurité, d’une part, et entre les forces de sécurité et d’autres administrations (douanes, finances publiques, etc.), d’autre part, en s’appuyant sur les états-majors de sécurité et, lorsqu’ils existent, sur les groupes locaux de traitement de la délinquance pilotés par les procureurs de la République.
Proposition n° 25 : dans les territoires situés en dehors des zones de sécurité prioritaires, développer le partenariat entre les différents acteurs locaux de la prévention de la délinquance dans le cadre de groupes de travail à vocation thématique ou territoriale des conseils locaux ou intercommunaux de sécurité et de prévention de la délinquance, permettant le suivi des situations individuelles.
Proposition n° 26 : attendre les résultats de l’évaluation du dispositif des délégués à la cohésion police-population avant de le développer en dehors des zones de sécurité prioritaires.
Proposition n° 27 : encourager la mutualisation des polices municipales à l’échelle intercommunale sans pour autant transférer aux présidents d’établissements publics de coopération intercommunale une partie du pouvoir de police générale du maire.
Proposition n° 28 : encourager la coopération et les synergies entre les forces de sécurité nationales et municipales dans le cadre des conventions de coordination (organisation de missions communes, de réunions d’état-major, de formations conjointes, etc.).
Proposition n° 29 : organiser la formation dispensée par le Centre national de la fonction publique territoriale dans un cadre interrégional.
Consolider et professionnaliser la formation initiale et continue des policiers municipaux afin de l’adapter aux besoins et aux attentes des personnels et des élus.
Organiser la formation continue des agents de police municipale selon un rythme triennal.
Proposition n° 30 : étendre le dispositif des caméras-piétons :
––  à court terme, à l’ensemble des zones de sécurité prioritaires et aux « quartiers sensibles » situés en dehors de ces zones ;
––  à moyen terme, à l’ensemble du territoire.
Proposition n° 31 : soumettre les personnels de la police et de la gendarmerie nationales à une formation ou à un stage, effectué en partie sur le terrain, à l’occasion de chaque changement de poste.
Proposition n° 32 : amplifier les actions de communication de la police et de la gendarmerie nationales sur les réseaux sociaux.
Encourager le développement d’outils numériques innovants (application pour smartphones notamment) destinés à renforcer l’« interaction digitale » entre les forces de sécurité et la population.
Proposition n° 33 : installer une mission d’expertise sur les moyens d’introduire la notion de « résolution de problèmes » dans les pratiques des forces de sécurité.
Mettre en œuvre quelques actions concrètes, sous la forme d’expérimentations, dans les zones de sécurité prioritaires.
Proposition n° 34 : organiser régulièrement, sur l’ensemble du territoire, des enquêtes locales de satisfaction de la population portant sur son appréciation de l’action de la police et de la gendarmerie nationales.
Proposition n° 35 : évaluer le dispositif de « participation citoyenne ».
Proposition n° 36 : lancer un programme de recherche sur la thématique de la relation entre les forces de sécurité et la population afin de disposer d’une analyse scientifique de la situation.
Proposition n° 37 : évaluer le dispositif de « pré-plainte en ligne ».
Proposition n° 38 : poursuivre le déploiement d’intervenants sociaux dans les commissariats de police et les brigades de gendarmerie.
Proposition n° 39 : évaluer l’organisation de la présence de nuit, sur la voie publique, de la police et de la gendarmerie nationales et son adéquation aux besoins de sécurité.
Proposition n° 40 : accroître les échanges d’informations entre les forces de sécurité publique et les entreprises de sécurité privée dans le but de renforcer la protection des personnes et des biens dont ces dernières ont la charge.
Proposition n° 41 : subordonner l’activité de formation dispensée aux agents de sécurité privée à l’agrément préalable du prestataire et créer une obligation de certification des organismes de formation.
Proposition n° 42 : créer une obligation de garantie financière pour les entreprises de sécurité privée.
Proposition n° 43 : mettre en place un dispositif destiné à certifier le niveau de compétence des entreprises prestataires de services de sécurité privée.
Proposition n° 44 : attribuer la part du montant de la contribution sur les activités privées de sécurité non utilisée pour le financement du Conseil national des activités privées de sécurité à un fonds destiné à financer des actions en faveur de la modernisation du secteur (formation des agents, opérations de communication, etc.) ainsi qu’au Fonds interministériel de prévention de la délinquance.
Proposition n° 45 : élaborer une fiche-métier du Centre national de la fonction publique territoriale sur les coordonnateurs de conseils locaux ou intercommunaux de sécurité et de prévention de la délinquance.
Proposition n° 46 : encourager le développement du rappel à l’ordre, notamment grâce à la signature de conventions entre les maires et les procureurs de la République.
Proposition n° 47 : prévoir, dans les circulaires relatives à la mise en œuvre de la stratégie nationale de prévention de la délinquance, l’association systématique des maires à l’élaboration des plans départementaux de prévention de la délinquance.
Proposition n° 48 : favoriser la professionnalisation de la médiation sociale :
––  en développant l’offre de formation, notamment en créant une filière de formation spécifique permettant l’articulation entre les diplômes et certifications et le développement de passerelles vers d’autres certifications ;
––  en pérennisant les emplois de médiateurs sociaux, grâce au renforcement du financement public, notamment dans le cadre du Fonds interministériel de prévention de la délinquance, et au développement de mutualisations entre acteurs publics et privés (communes, bailleurs sociaux, entreprises de transport, etc.).
Proposition n° 49 : créer un module de formation spécifique à la prévention spécialisée au sein de la formation des éducateurs spécialisés.
Proposition n° 50 : dresser un état des lieux du financement de la prévention spécialisée par les départements qui pourra servir de base à une réflexion sur le financement de long terme.
Proposition n° 51 : développer l’offre de formation pour les opérateurs de vidéoprotection et rendre obligatoire le suivi d’une formation avant leur prise de fonctions.
Proposition n° 52 : doubler les crédits du Fonds interministériel de prévention de la délinquance en augmentant la part des amendes forfaitaires de la police de la circulation qui y est affectée et en recourant à de nouvelles sources de financement.
Proposition n° 53 : prolonger l’effort budgétaire en faveur de la mission « justice » de façon à combler le déficit de moyens humains et à améliorer les conditions matérielles de travail de l’ensemble des personnels.
Proposition n° 54 : publier le décret d’application nécessaire à l’extension du recours à la procédure de l’amende forfaitaire aux contraventions de la cinquième classe.
Proposition n° 55 : sanctionner la première occurrence des infractions de conduite sous l’empire d’un état alcoolique, de conduite sans permis de conduire ou malgré sa suspension et de défaut d’assurance par une contravention de la cinquième classe et forfaitiser le montant de l’amende.
Créer un délit d’habitude afin de sanctionner, dès la seconde occurrence, la répétition, dans un délai fixé par la loi, des infractions susmentionnées. Ce délit serait puni, pour chacune des infractions, des peines prévues à ce jour par le code de la route en cas de primo-infraction.
Autoriser le préfet à prononcer la suspension du permis de conduire pour une durée maximale d’un an et non plus de six mois en cas de conduite sous l’empire d’un état alcoolique.
Proposition n° 56 : rendre passible d’une contravention de la quatrième classe l’infraction d’occupation illicite des parties communes des immeubles prévue au premier alinéa de l’article L. 126-3 du code de la construction et de l’habitation et forfaitiser le montant de l’amende.
Proposition n° 57 : prendre les mesures réglementaires nécessaires à l’application de la transaction pénale prévues à l’article 41-1-1 du code de procédure pénale.
Procéder, dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la loi n° 2014-896 du 15 août 2014 relative à l’individualisation des peines et renforçant l’efficacité des sanctions pénales, à l’évaluation du dispositif de la transaction pénale.
Proposition n° 58 : créer un conseil de juridiction en matière pénale au sein de chaque tribunal de grande instance de façon à renforcer le dialogue entre les magistrats du siège et du parquet (proposition n° 25 de la commission de modernisation de l’action publique présidée par M. Jean-Louis Nadal).
Proposition n° 59 : instituer, dans chaque département, un conseil départemental de justice afin de créer les conditions d’un dialogue régulier entre les magistrats et les partenaires institutionnels de la justice (proposition n° 25 du groupe de travail présidé par M. Didier Marshall).
Proposition n° 60 : installer, dans les tribunaux de grande instance situés dans des ressorts comprenant au moins une zone de sécurité prioritaire, un chargé de mission, placé auprès du procureur de la République, dont le rôle serait d’établir un lien permanent entre le parquet et l’ensemble des partenaires de la justice et de participer à la mise en œuvre de la politique partenariale du parquet.

EXAMEN EN COMMISSION (EXTRAIT)

Au cours de sa réunion du mercredi 22 octobre 2014, la Commission procède à l’examen du rapport d’information présenté M. Jean-Pierre Blazy, rapporteur.

M. Jean-Pierre Blazy, rapporteur. La semaine dernière, la mission d’information sur la lutte contre l’insécurité sur tout le territoire adoptait son rapport, dont il vous revient désormais d’autoriser la publication.
Ce rapport est le fruit d’un travail débuté il y a un an. Depuis le 6 novembre 2013, nous avons procédé à une soixantaine d’auditions et de tables rondes. Le temps dont nous avons disposé nous a permis d’entendre les directeurs d’administration centrale du ministère de l’intérieur et de plusieurs autres ministères, les organisations syndicales de policiers nationaux et municipaux, des magistrats, des élus, des représentants des bailleurs sociaux, des acteurs de la médiation sociale et de la prévention spécialisée, des professeurs et des chercheurs, etc.
Notre mission s’est également rendue sur le terrain, à Paris, en Seine-Saint-Denis et dans les Yvelines, mais aussi en région, à Lille, à Marseille, à Montpellier, à Nice, à Orléans, à Rennes et en Saône-et-Loire. Ces visites nous ont permis de bénéficier de l’éclairage supplémentaire et précieux de nombreux acteurs de la sécurité publique : préfets, procureurs de la République, responsables des services déconcentrés de l’État et des collectivités territoriales, acteurs associatifs, etc. Je tiens bien évidemment à remercier aujourd’hui l’ensemble des personnes entendues par la mission pour l’aide qu’ils lui ont apportée.
Avant de présenter les principales propositions que nous formulons, permettez-moi de revenir un instant sur le champ de nos travaux. Conscients qu’il nous fallait le délimiter, nous avons fait le choix de consacrer une attention particulière à l’insécurité du quotidien, à la « délinquance de proximité », auxquelles les forces de sécurité comme la justice n’ont pas toujours les moyens de répondre de manière efficace. Nous avons donc exclu de notre réflexion certaines formes de criminalité et de délinquance, comme le terrorisme, la criminalité organisée ou encore la délinquance économique et financière. Nous n’avons pas non plus souhaité aborder de manière spécifique la question de la délinquance des mineurs car il nous est apparu que l’importance de ce sujet imposait d’y consacrer une réflexion propre, ce qui ne signifie toutefois pas que nous ne faisons pas état de certaines données en la matière. Nous n’avons pas davantage examiné le thème, très vaste, des causes sociologiques de la délinquance, même si nous demeurons convaincus que les politiques en matière d’éducation et d’emploi contribuent fortement à la prévention de la délinquance.
En revanche, nous avons souhaité faire porter la réflexion sur les moyens susceptibles d’être mobilisés pour mieux lutter contre l’insécurité non seulement dans les quartiers les plus touchés par le phénomène mais aussi sur l’ensemble du territoire. Aussi nous a-t-il semblé pertinent de ne pas limiter notre travail à une évaluation des zones de sécurité prioritaires (ZSP). Ces dernières apparaissent certes comme une réponse adaptée à la délinquance enracinée et comme le « laboratoire » d’une politique partenariale de sécurité repensée (la coproduction de sécurité) mais ne sauraient toutefois résumer à elles seules la politique de sécurité publique conduite par l’actuelle majorité.
Guidée depuis le commencement de nos travaux par la conviction que l’amélioration de la lutte contre l’insécurité suppose une approche globale, allant de la prévention de la délinquance à la sanction judiciaire, nous formulons soixante propositions sur des thèmes aussi différents que l’organisation des forces de sécurité sur le territoire et l’amélioration des liens qu’elles entretiennent avec la population, les polices municipales, la prévention de la délinquance, la réponse pénale ou encore la sécurité privée qui, forte de 150 000 agents, apparaît de plus en plus comme un acteur majeur de la sécurité.
Je voudrais rappeler que la mission a connu, à l’été, un épisode regrettable. En effet, les membres du groupe UMP ont fait le choix de démissionner et ont, pour expliquer leur décision, invoqué le changement d’affectation du général Bertrand Soubelet, ancien directeur des opérations et de l’emploi de la gendarmerie nationale, qu’ils ont interprété comme la sanction d’une parole trop « libre » devant la mission lors de son audition le 18 décembre 2013. Je tiens à remercier M. Philippe Goujon, ancien vice-président et co-rapporteur, avec qui j’ai travaillé de manière cordiale et efficace et qui a participé activement aux travaux de la mission. Je reste convaincu que la réflexion sur l’amélioration de la politique de sécurité publique implique la participation de tous les courants politiques et qu’un consensus républicain – à tout le moins un consensus a minima – serait nécessaire sur les questions de sécurité alors même que la lutte contre l’insécurité est l’objectif – légitime – de toutes les majorités politiques.
Quoi qu’il en soit, je souhaite que les soixante propositions que formule la mission – dont peu appellent l’intervention du législateur – puissent trouver une traduction concrète dans les meilleurs délais. Je souhaiterais vous en présenter quelques-unes.
Avant toute chose, il nous est apparu indispensable de rappeler à quel point la poursuite des créations d’emplois dans la police, la gendarmerie et la justice et l’amélioration des conditions matérielles de travail des personnels étaient fondamentales. Comme l’a souligné M. Alain Bauer, l’État doit être cohérent : soit il dégage les moyens financiers nécessaires soit il recourt à la décentralisation, ce que nous ne souhaitons pas, pas plus que la reprise par la sécurité privée ou les polices municipales des missions de l’État.
Dans le domaine de l’organisation et de l’emploi des forces de sécurité, nous formulons différentes propositions visant à mieux adapter le service public de la sécurité aux réalités des territoires. Nous souhaitons par exemple que les critères de répartition des effectifs de la police et de la gendarmerie évoluent afin de mieux tenir compte des niveaux de la délinquance constatés. Nous recommandons également, s’agissant de la police nationale, que l’organisation territoriale de la sécurité publique soit simplifiée, dans le but de renforcer la présence des effectifs sur la voie publique. Enfin, nous souhaitons que l’effort de mutualisations entre les deux forces s’intensifie, notamment en matière de police technique et scientifique, sans aller jusqu’à la fusion, évoquée par certains syndicats de la police nationale.
Nous avons constaté que les ZSP, aujourd’hui au nombre de quatre-vingts, ont permis une évolution remarquable des méthodes de travail des forces de sécurité, se traduisant par la concentration des moyens et la fixation, au plan local, d’un nombre restreint d’objectifs mais aussi par un décloisonnement entre les services (police, gendarmerie, douanes, finances publiques…) et par le développement d’initiatives visant à rapprocher les forces de sécurité de la population. Nous souhaitons donc que ces bonnes pratiques puissent être exportées vers le reste du territoire. Nous formulons par ailleurs différentes propositions pour améliorer le dispositif des ZSP, en particulier pour renforcer le rôle des maires, dont nous souhaitons qu’ils puissent, lorsqu’ils le souhaitent, participer à la cellule de coordination opérationnelle des forces de sécurité intérieure et qu’ils copilotent les cellules de coordination opérationnelle du partenariat, compétentes pour les actions de prévention de la délinquance.
S’agissant des polices municipales, la mission a tenu à faire part de son soutien à la disposition introduite par la proposition de loi sénatoriale, votée en première lecture au Sénat le 16 juin 2014, relative à la fusion, dans un même cadre d’emplois, des emplois de policiers municipaux et de gardes champêtres. Nous considérons par ailleurs que le renforcement de l’efficacité de l’action de ces polices – qui emploient à ce jour 20 000 personnes à l’échelle nationale – passe aussi par l’amélioration de leur coopération avec les forces de sécurité nationales et la consolidation de la formation de leurs agents. C’est pourquoi nous proposons, entre autres, la diversification du catalogue des formations ainsi que l’organisation de la formation continue suivant un rythme triennal et non plus quinquennal.
Notre mission est convaincue que la progression de la lutte contre l’insécurité suppose aussi de recréer du lien entre les personnels du service public de la sécurité et la population afin de remédier à la rupture que les syndicats de la police nationale ont, à maintes reprises, pointée du doigt. Améliorer la formation continue des personnels pour leur permettre de mieux connaître leur environnement ; renforcer la présence de nos forces de sécurité sur les réseaux sociaux et l’interaction numérique entre la police et la gendarmerie, d’une part, et nos concitoyens, d’autre part ; prolonger l’action engagée en faveur de la prise en charge des victimes en poursuivant le déploiement d’intervenants sociaux dans les commissariats de police et les brigades de gendarmerie sont autant de pistes qui doivent guider l’action des pouvoirs publics.
Dans le domaine de la prévention de la délinquance, nous appelons de nos vœux une gouvernance plus cohérente, prenant mieux en compte le rôle central des maires au niveau local. Nous recommandons également des mesures visant à consolider la médiation sociale et à promouvoir la prévention spécialisée, celle-ci souffrant actuellement d’une crise des vocations des éducateurs et du désengagement financier des départements. Afin de faciliter la participation des procureurs de la République à la politique de prévention de la délinquance, il serait souhaitable de placer auprès d’eux des chargés de mission dédiés à la mise en œuvre des différentes actions partenariales dans ce domaine. Nous proposons également le doublement des crédits du Fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD), actuellement de l’ordre de 50 millions d’euros, grâce à l’augmentation de la part des amendes routières qui y est affectée et au développement de nouvelles sources de financement : nous proposons ainsi qu’une partie de la contribution sur les activités privées de sécurité serve à financer la politique de prévention de la délinquance par l’intermédiaire du FIPD. Je rappelle que le secteur de la sécurité privée emploie 150 000 agents et que son chiffre d’affaires s’élève à plus de six milliards d’euros. La contribution, qui est assise sur le chiffre d’affaires des entreprises de sécurité privée et dont le taux est de 0,5 %, a rapporté en 2013 28 millions d’euros. La moitié environ est affectée au Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) et l’autre moitié est reversée au budget général de l’État. La part affectée au CNAPS est supérieure à son besoin de financement ; ce « trop-perçu », ainsi que la part reversée au budget général de l’État, pourraient être affectés au FIPD, ce qui permettrait une montée en puissance de la politique de prévention de la délinquance, dans le cadre de la nouvelle stratégie nationale 2013-2017.
Enfin, nous formulons quelques propositions destinées à adapter la réponse pénale dont la grande majorité des policiers, des gendarmes et des magistrats que nous avons rencontrés nous ont dit qu’elle n’était pas toujours efficace face à certaines formes de délinquance.
Ainsi, il nous semble tout d’abord nécessaire de rendre juridiquement et matériellement possible le recours à la procédure de l’amende forfaitaire
– procédure rapide et efficace – pour sanctionner les contraventions de la cinquième classe. Le cadre légal existe depuis l’entrée en vigueur de la loi du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l’allègement de certaines procédures juridictionnelles mais la publication du décret n’est pas intervenue à ce jour, en raison de l’existence de désaccords entre les ministères de l’intérieur et de la justice sur un certain nombre de points. Il serait souhaitable que ces blocages puissent être rapidement surmontés afin que la disposition votée par le Parlement trouve une application concrète.
Ensuite et toujours dans le but de favoriser la rapidité et, par là même, l’efficacité de la réponse pénale et de désengorger, en partie, les tribunaux, nous proposons la contraventionnalisation de certaines infractions qui font aujourd’hui l’objet de peines délictuelles et dont le régime des poursuites comme la nature de la sanction sont, de l’avis de nombreux praticiens, inadéquats.
Ainsi, nous appelons de nos vœux, à l’instar de la commission de modernisation de l’action publique présidée par M. Jean-Louis Nadal – dont le rapport a été remis à Mme la garde des Sceaux en novembre 2013 –, la transformation en contraventions de la cinquième classe de la première occurrence des infractions de conduite sous l’empire d’un état alcoolique, de conduite sans permis de conduire ou malgré sa suspension et de défaut d’assurance. Ces infractions qui représentent plus du tiers des délits sanctionnés
– 135 000 condamnations environ pour la seule conduite sous l’empire d’un état alcoolique – nécessitent, dans leur immense majorité, la rédaction d’une procédure complète par un policier ou un gendarme, un appel à la permanence du parquet en vue d’une décision d’orientation, une transmission de la procédure au bureau d’ordre et, selon le cas, un audiencement devant le tribunal correctionnel ou la mise en œuvre de la procédure d’ordonnance pénale, de composition pénale ou de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité. Or, comme le rapport sur la refondation du ministère public le rappelait fort justement, la grande majorité des infractions routières traitées par les parquets sont des affaires simples, dont l’élucidation ne pose pas de difficulté et pour lesquelles l’administration de la preuve de la culpabilité est généralement aisée. Voilà pourquoi il nous semble que ces infractions pourraient utilement être sanctionnées par la voie d’une amende contraventionnelle forfaitisée. Je précise que la répétition de ces infractions resterait passible de peines délictuelles, en l’occurrence les peines prévues à ce jour en cas de primo-condamnation.
Par ailleurs, nous sommes favorables à la contraventionnalisation de l’infraction d’occupation illicite des parties communes des immeubles, qui est une véritable nuisance pour les habitants des immeubles concernés et qui alimente fortement le sentiment d’insécurité. La loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure, modifiée par la loi du 2 mars 2010 renforçant la lutte contre les violences de groupes et la protection des personnes chargées d’une mission de service public, n’a pas, dans ce domaine, donné de résultats probants. Nous le savons, la réponse pénale actuelle est largement inopérante et les peines prévues
– deux mois d’emprisonnement et 3 750 euros d’amende – sont, dans les faits, très rarement prononcées. C’est pourquoi faire de cette infraction – dès lors qu’elle n’est accompagnée d’aucune autre activité prohibée – une contravention de la quatrième classe, dont le montant serait forfaitisé, rendrait la sanction plus rapide et, en quelque sorte, plus certaine, et contribuerait sans doute également à rassurer les habitants des quartiers concernés quant à la réalité de la répression. Cette proposition a l’assentiment des bailleurs sociaux comme des policiers et des gendarmes.
Même si nous avons souhaité faire porter le champ de nos travaux sur les moyens d’améliorer la politique de sécurité publique, notre rapport aurait été incomplet s’il n’avait pas abordé la question de la sécurité privée. Aussi avons-nous formulé quelques propositions dans ce domaine, destinées à poursuivre le mouvement de professionnalisation d’un secteur qui demeure encore trop peu régulé. Des dispositions législatives seraient, en la matière, nécessaires.
Pour conclure, nous espérons que nos propositions contribueront à la définition d’une politique de sécurité publique repensée, fondée sur une approche partenariale renouvelée. Nous pourrons ainsi progresser pour améliorer la sécurité de nos concitoyens sur tout le territoire. Enfin, je voudrais remercier les membres de la mission qui ont travaillé de longs mois sur le sujet.

M. Philippe Goujon. En tant qu’ancien vice-président et co-rapporteur de cette mission, je veux tout d’abord saluer la qualité du travail accompli après de nombreuses heures d’auditions et des déplacements aux quatre coins de France pour rencontrer les acteurs de la sécurité.
Le rapport contient beaucoup de bonnes propositions en termes d’outils de mesure de l’insécurité et d’amélioration du cadre de travail des forces de l’ordre
– sur le nombre restreint d’objectifs, sur l’allégement des tâches « indues », sur la formation, sur la réforme du cadre juridique de l’enquête, sur l’augmentation des moyens humains et matériels, sur les intervenants sociaux dans les commissariats, sur l’utilisation des réseaux sociaux. Sur ces sujets, beaucoup de ces propositions font consensus.
Il en va de même des propositions relatives à la répartition adaptée des effectifs et au contrôle du Parlement sur celle-ci, ainsi qu’à la mutualisation entre les deux forces – à condition que cela n’obère pas les capacités de l’une au profit de l’autre et que l’on n’aille pas jusqu’à la fusion.
L’analyse des ZSP a également fortement mobilisé notre mission. Les propositions de stabilisation de leur nombre à quatre-vingts et de renforts en effectifs ne font pas débat, même si, de l’aveu du ministre, ces structures n’ont pas toutes vocation à être pérennisées et si certaines n’obtiennent pas les résultats escomptés. L’exportation des bonnes pratiques de partenariat développées dans les ZSP vers d’autres territoires va de soi, ainsi que le renforcement de l’association des maires à leur fonctionnement.
En revanche, la question des reports de délinquance est centrale. L’amélioration de la coproduction de sécurité locale permise par les ZSP gagnerait en efficacité en s’appuyant, comme le propose le rapport, sur l’articulation avec les conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD) via des groupes de travail thématiques transversaux.
À la lecture du rapport, on a bien confirmation que les ZSP ont bénéficié de moyens supplémentaires au détriment d’autres territoires. Il en va ainsi – il y aura bientôt un rapport là-dessus – de la mobilisation constante dans les ZSP des forces mobiles de sécurité (CRS et gendarmerie mobile), ainsi que des douanes
– qui nous ont pourtant rappelé leur hostilité à la dispersion de leurs moyens – et du fléchage quasi-exclusif des ressources du FIPD vers les ZSP, qui se fait au détriment des autres territoires.
Le renforcement du rôle du maire dans la prévention de la délinquance est également une attente forte des élus locaux, notamment dans l’élaboration des plans départementaux de prévention de la délinquance, même si l’organisation de rappels à la loi nécessiterait aussi un véritable pouvoir de sanction pour être efficace. De plus, le fonctionnement des CLSPD s’est complexifié à la suite de l’adoption de la loi du 15 août 2014 relative à l’individualisation des peines et renforçant l’efficacité des sanctions pénales. La mission aurait pu par ailleurs utiliser les informations qu’elle a recueillies pour dresser certaines des évaluations qu’elle préconise.
On ne peut qu’être d’accord également avec le renforcement des liens entre la justice et les acteurs de la sécurité publique, par la généralisation de chargés de mission auprès du procureur de la République – vous n’en avez pas parlé –, la création d’un conseil de juridiction au sein de chaque tribunal de grande instance (TGI) permettant le dialogue entre les magistrats du siège et du parquet
– nous avons constaté que ce serait une bonne chose à maintes reprises –, ainsi que l’institution, au sein de chaque département et TGI situés dans les ressorts comprenant une ZSP, d’un conseil départemental de justice.
Voilà ce qui va bien. J’aurais pu évoquer d’autres propositions mais je n’ai pas voulu être trop long. Il y a revanche des problèmes.
Vous avez évoqué notre démission. Nous avons effectivement démissionné de cette mission d’information avec mes collègues Éric Ciotti et Georges Fenech parce que nous avons été totalement indignés par la mutation-sanction qui a frappé un haut fonctionnaire de la gendarmerie, le général Bertrand Soubelet, que l’on appelle désormais dans la gendarmerie « le général courage », en raison de la sincérité avec laquelle il s’est exprimé lors de son audition, faisant état d’inquiétudes d’ailleurs largement partagées face à une réponse pénale inadaptée.
Est-ce qu’un général de gendarmerie venant s’exprimer devant une mission d’information n’a pas le droit de prononcer certaines paroles ? C’est extrêmement grave ! Certes, il n’a pas été le seul, parmi nos interlocuteurs, à tenir ce langage sauf que la presse s’est emparée de ses déclarations. Cela pose la question de l’ouverture à la presse de nos auditions. Sa sanction signifie clairement que toute vérité n’est pas bonne à dire devant des députés travaillant dans le cadre d’une mission d’information. C’est pourquoi nous avons démissionné et cela n’a pas été une décision facile car ce faisant, le Gouvernement a fait très clairement obstacle au pouvoir constitutionnel de contrôle du Parlement sur son action. Comment diagnostiquer les dysfonctionnements et y remédier si nous sommes privés des informations réelles sur instruction du Gouvernement ? Dès lors que les hauts fonctionnaires que nous entendons sont menacés de sanction, que la sanction tombe de surcroît et que leur liberté de parole n’est pas protégée lorsqu’ils viennent s’exprimer dans notre enceinte, cette mission n’a plus de sens, pas plus que celles à venir. Le ministre de l’intérieur n’a d’ailleurs jamais répondu à notre courrier, transmis par le Président de l’Assemblée nationale que nous avions saisi.
J’observe avec un peu d’ironie que même le président-rapporteur de notre mission d’information – sur un autre sujet – a aussi fait l’objet d’une sorte de mutation-sanction puisque, mon cher collègue, vous ne faites plus partie de notre Commission. Nous le regrettons car vous êtes un spécialiste reconnu des questions de sécurité et nous avons pu travailler ensemble dans d’excellentes conditions. En effet, nous n’avons rien à vous reprocher dans le cadre de cette mission et nous louons vos méthodes de travail. Nous partageons du reste beaucoup des propositions que vous avez formulées.
Toutefois, il résulte de la comparaison du document que j’ai sous les yeux avec les travaux préparatoires qu’il y a un certain parti pris idéologique dans les termes utilisés et que ceux-ci peuvent nuire à son objectivité. Aussi je me réjouis que l’emploi du terme « fantasme » pour qualifier le sentiment d’impunité ait disparu.
D’autres expressions, caricaturales, peuvent susciter encore la réprobation, comme l’affirmation de « la logique destructrice de la RGPP » – on fait porter à la RGPP un chapeau un peu large – ou le raccourci qui consiste à dire que, depuis les années deux mille, les gouvernements de droite n’ont fait que multiplier les objectifs assignés aux forces de l’ordre, alors que des lois fondamentales pour la lutte contre la délinquance ont adapté sans relâche notre arsenal juridique. Il en est de même de l’accusation d’avoir « transformé les personnels en producteurs de statistiques », ce qui est excessif et nie l’apport positif de l’introduction d’une culture du résultat. Je pense également que restreindre les objectifs ne permettra pas la souplesse nécessaire à l’adaptation de la réponse de sécurité aux difficultés du terrain.
La formulation « les forces de l’ordre doivent être irréprochables ; or ce n’est pas toujours le cas » peut être comprise comme mettant en cause la probité des femmes et des hommes qui chaque jour accomplissent pourtant excellemment leur mission de protection de la société sur le terrain. Établir une relation de cause à effet entre les contrôles d’identité menés par les forces de l’ordre et les émeutes violentes qui ont secoué la France est sans doute aussi excessif.
Sur le fond, le diagnostic du rapport de la mission peut encore apparaître lacunaire.
L’état des lieux fait par le rapport, même s’il traite des évolutions de la délinquance, aurait gagné à établir les profils délinquants – étrangers notamment, alors que les ressortissants d’Europe de l’Est représentent 30 % des auteurs de cambriolages selon les chiffres communiqués par le patron de l’Office central de lutte contre la délinquance itinérante (OCLDI), ou les délinquants réitérants –, par type de délits, en lien avec les lieux de leur commission. C’est comme si l’on cherchait à ménager des zones d’ombre sur les manifestations de la réalité délinquante pourtant précisément décrite par nos interlocuteurs, ainsi que par l’Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP) que vous avez cité : l’implantation croissante et durable de la grande criminalité organisée sur tout le territoire, y compris en milieu rural ; l’augmentation de la part des mineurs dans la délinquance de masse, en lien avec des réseaux criminels ; la diffusion de la prostitution ; l’évolution des vols à main armée ; les vols d’engins agricoles, etc.
Les difficultés de la mesure de l’insécurité ne mentionnent pas assez la qualité des travaux de l’ONDRP, ni le retard pris – et qu’il faut dénoncer très fortement – dans l’interconnexion des fichiers. Certains d’entre nous s’inquiètent par ailleurs – le précédent ministre n’y était pas non plus très favorable, me semble-t-il – de la création du service statistique du ministère de l’intérieur. Cette mesure internalise le diagnostic, désormais placé entre les mains du ministre, au lieu de le confier à une instance indépendante externe, même si je veux me garder de tout procès d’intention.
Or, en l’absence de données sur la réponse pénale, y compris en ZSP, comment peut-on contester le sentiment d’insécurité en affirmant, comme le fait le rapport, qu’il est « déconnecté de l’insécurité réelle », quand on sait que la délinquance n’a cessé d’augmenter depuis 2012 ? Et ce n’est pas qu’une question d’effectifs puisque, alors que le Gouvernement est à l’heure du bilan de mi-mandat, les atteintes aux biens ont augmenté de 4 %, les cambriolages de 6,4 % en 2013, les vols violents sans armes et les atteintes volontaires à l’intégrité physique ont poursuivi leur augmentation, de même que la délinquance itinérante ou encore les escroqueries et infractions économiques.
Pour s’exonérer de toute responsabilité, le rapport évoque en boucle pour seule et unique source de tous les maux la RGPP. Mais les spécialistes savent
– vous en êtes, monsieur le président – que la sécurité est loin de n’être qu’une question d’effectifs ! Il faut parler de la lourdeur des procédures – cela a été un leitmotiv au cours des travaux de la mission – qui obère l’action policière au détriment du temps consacré à l’enquête et au travail de terrain des forces de l’ordre.
Le rapport devrait davantage souligner la diminution des crédits de fonctionnement de la police – que nous a confirmé le directeur général de la police nationale (DGPN) lors d’une audition. Cela représente une baisse de 5 % en 2014, de 10 % en 2016 et de 15 % en 2017. Cela ne va pas faciliter l’affectation de moyens aux forces de l’ordre pour effectuer leurs missions. Si l’on augmente les effectifs mais que l’on diminue les moyens, l’efficacité de l’action ne pourra être assurée ! Le directeur général de la gendarmerie nationale (DGGN) a confirmé cette situation de tensions persistantes sur le fonctionnement de la gendarmerie, en matière d’entretien de systèmes de communication, d’immobilier domanial, d’entretien des véhicules, d’achat de carburant, etc.
Sur vos propositions de financement complémentaires visant à taxer davantage les sociétés de sécurité privée – si j’ai bien compris –, en faisant passer leur contribution de 0,5 % à 0,7 % du chiffre d’affaires et en ponctionnant une partie des fonds du CNAPS, je vous invite à veiller à ne pas fragiliser leur équilibre économique alors que ce secteur est un fort pourvoyeur d’emplois.
On aurait pu inscrire parmi les propositions un moratoire – qui existe comme nous l’a confirmé le DGGN – sur la mise en réserve des crédits budgétaires de la police et de la gendarmerie par Bercy. On pourrait également transférer une partie des recettes des amendes routières aux collectivités territoriales pour permettre l’entretien des bâtiments.
L’affectation des avoirs criminels et véhicules saisis aux forces de l’ordre ne me semble pas être un dispositif performant puisqu’il nous a été indiqué que seuls dix millions d’euros sur 350 millions d’euros saisis ont été affectés aux forces de police.
Alors que le rapport met en exergue les relations entre la police et la population, le mal-être des forces de l’ordre n’est que peu évoqué. On nous a pourtant confirmé la gravité de la situation, sur fond de hausse des outrages et violences sur dépositaires de l’autorité publique, des suicides (40 en 2014 contre une trentaine en 2013), de désaffection de la police judiciaire, d’exaspération devant la lourdeur des procédures rappelée dans le rapport – le temps perdu pour l’enquête a été évalué –, ce qui nécessiterait un véritable choc de simplification. À ce propos, je ne crois pas que l’on puisse prétendre que l’arrivée de l’avocat n’a pas obéré l’issue des enquêtes, puisque, au contraire, les enquêteurs estiment que la garde à vue n’est plus vraiment un outil d’enquête, les formalités multiples représentant deux tiers du travail. La réponse à cette problématique n’est pas qu’une question de formation.
On se demande, au vu des missions dont la justice vient de se décharger sur la police et du taux de saturation de ces deux administrations, comment le transfert des tâches indues à d’autres administrations que suggère le rapport pourrait aboutir – même si c’est une bonne proposition – alors que la question des transfèrements de personnes détenues, pourtant consensuelle depuis dix ans, n’est toujours pas réglée. Seules huit régions ont été transférées à l’administration pénitentiaire… Or cette question se pose d’autant plus que la loi du 15 août 2014 vient d’ajouter aux missions des forces de l’ordre le suivi des délinquants condamnés à une contrainte pénale, ainsi qu’à compter du 1er janvier 2015, le suivi des personnes libérées aux deux tiers de leur peine, missions qui devraient être dévolues aux services pénitentiaires d’insertion et de probation.
Des pistes intéressantes ont été écartées, comme la nécessité de lutter contre le décrochage et l’absentéisme scolaires, question restée sans réponse depuis l’abrogation de la loi du 28 septembre 2010 visant à lutter contre l’absentéisme scolaire. Les établissements publics d’insertion de la défense (EPIDE) et le service citoyen des mineurs délinquants ne sont pas non plus évoqués, alors qu’ils offrent d’intéressantes perspectives de réinsertion.
Je ne m’étendrai pas sur la question du jugement des mineurs puisqu’il y a une réponse du président de la mission.
Pour renforcer le lien entre les forces de l’ordre, les maires et les bailleurs sociaux, le transfert permanent des images de vidéoprotection des bailleurs sociaux aux forces de sécurité, ainsi que la communication aux bailleurs sociaux par la police de l’identité des personnes occupant les parties communes des immeubles devraient être autorisés afin de faciliter les procédures d’expulsion quand elles sont nécessaires. La question de l’expulsion des locataires fauteurs de troubles – à laquelle j’ai d’ailleurs consacré une proposition de loi –, aurait par ailleurs mérité de figurer dans ce rapport.
Pourquoi ne pas proposer d’étendre le dispositif, pourtant consensuel, des « voisins vigilants » ou « voisins citoyens » comme l’ont rebaptisé nos collègues et de l’adapter dans les villes ? Je n’ai pas pu prendre connaissance dans son intégralité du document que nous avons sur table ce matin mais si cette proposition figure dans le rapport, tant mieux !
L’apport de la vidéoprotection – que le ministre de l’intérieur a qualifiée lors de son audition d’« extraordinaire outil d’élucidation des actes de délinquance constatés » – est minoré par ce rapport qui met l’accent sur son évaluation, sans proposer d’achever son développement. Or la diminution des crédits du FIPD
– qui perd deux millions d’euros en 2015 – et la réduction de la part consacrée à la vidéoprotection – qui a diminué de 20 % en deux ans (elle représentait 55 % en 2012 et sera de 35 % en 2015) – ne permettra pas de combler le retard énorme que connaît la France. Je citerai un seul chiffre : Paris ne dispose que de 1 000 caméras sur la voie publique, alors qu’à Londres 75 000 caméras sont reliées à Scotland Yard. En outre, l’éclatement de l’orientation des crédits du FIPD proposée par le rapport vers le financement d’actions qui relèvent des départements, comme la prévention spécialisée et la médiation sociale, ne répond pas vraiment aux enjeux des territoires.
Nos interlocuteurs s’accordent sur le constat qu’une véritable lutte contre la délinquance passe par une réponse pénale effective – comme l’avait souligné à sa manière le général Soubelet. En effet, s’il n’y a pas de réponse pénale effective, à quoi servent les effectifs de police et de gendarmerie déployés sur le terrain ? Je caricature un peu… Or, ce rapport, dans le droit fil de la circulaire de politique pénale de la garde des Sceaux de 2012, du rapport d’information de M. Dominique Raimbourg sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale et de la loi du 15 août 2014, propose encore de réduire les sanctions encourues. C’est le sujet sur lequel nous sommes le plus en désaccord.
Les propositions de la mission d’information sont insuffisantes pour régler le problème de la non-exécution des peines. Je rappelle qu’actuellement, il y a entre 80 000 et 100 000 peines de prison ferme qui sont en attente d’exécution. Les préconisations du rapport de M. Éric Ciotti de 2011 sur les moyens d’améliorer l’exécution des décisions de justice pénale semblent avoir été ignorées. En outre, le Gouvernement refuse d’appliquer la loi de programmation relative à l’exécution des peines adoptée par la précédente majorité.
Dans le volet « réponse pénale », on peut déplorer l’absence d’éléments sur la réforme de l’ordonnance du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante
– même si cela ne faisait pas partie du champ de nos travaux – , ainsi que de propositions visant à sanctionner les réitérants, auteurs d’une délinquance de masse, ou encore les délinquants communautaires – notamment les ressortissants d’Europe de l’Est.
En outre, la mission ne propose pas de revenir sur l’abrogation des « peines plancher » pour les délinquants récidivistes mises en place par la précédente majorité – ce que je comprends au regard des orientations de la loi du 15 août 2014.
Il faut également évoquer la contraventionnalisation de l’occupation des halls d’immeubles car c’est un grand problème qui ne fait pas consensus. Ce qui me gêne, c’est que cette mesure ne permettrait plus le placement en garde à vue des personnes concernées auteurs d’autres délits (usage et trafic de stupéfiants). En effet, qui peut croire qu’elles s’acquitteront de ces contraventions ? Sauf peut-être avec l’argent de la drogue mais cela conforterait leur trafic… C’est donc un débat très lourd d’enjeux.
Quant à la contraventionnalisation de l’usage de stupéfiants – qui, si j’ai bien compris, a été retiré in extremis du rapport –, beaucoup d’observateurs s’y opposent car elle ne permettrait plus le placement en garde à vue des consommateurs, essentiel dans l’identification des réseaux.
Dépénaliser de graves délits routiers, comme la conduite en état d’ivresse, sans permis ou malgré sa suspension ou le défaut d’assurance, mérite d’être étudié ! Il faut faire attention à ne pas adresser un signal qui accréditerait l’idée d’une « impunité routière », alors même que le rapport constate que le taux de récidive est élevé en ce domaine. Une étude du ministère de la justice indique ainsi que parmi les personnes condamnées pour délits et contraventions de la cinquième classe, 42 % avaient récidivé dans les huit dernières années ! En outre, la proposition du rapporteur de faire de l’amende contraventionnelle forfaitisée la première sanction d’actes dont la répétition constituerait un délit pose un problème juridique car ce procédé éteint l’action pénale. Et en vertu du principe non bis in idem, on ne pourrait pas en faire le point de départ d’une récidive. C’est plutôt ennuyeux ! D’autant que vous confessez, monsieur le rapporteur, que ce système nécessiterait une modification informatique de la base « permis de conduire », à l’heure où les crédits sont déjà insuffisants pour permettre le fonctionnement normal des logiciels existants à périmètre constant…
Les propositions faites par la RATP d’augmenter les amendes pour fraude dans les transports publics et de donner aux agents de contrôle des autorités de transport un pouvoir de contrôle d’identité ne figurent pas dans le rapport, alors qu’elles permettraient de lutter efficacement contre ces formes d’incivilités.
Les auditions laissaient penser que le rapporteur souhaitait étendre la transaction pénale aux délits punis d’une peine supérieure au seuil actuel d’un an de prison. Que sont devenues ces propositions auxquelles le rapporteur tenait, même si j’y étais opposé ? On peut également lire entre les lignes qu’il est favorable à la dépénalisation de certains comportements mentionnés dans le rapport Raimbourg précité (comme le racolage passif, la mendicité agressive, l’occupation d’un terrain en réunion, la vente à la sauvette). Peut-il dire pourquoi il y a renoncé ?
Demander l’application de la transaction pénale prévue par la loi du 15 août 2014 ne tient pas compte des difficultés de sa mise en œuvre par les forces de l’ordre. Le DGPN et le DGGN ont confirmé que cette réforme alourdirait considérablement le temps consacré aux procédures au détriment de l’enquête. En outre, les commissariats ne sont pas équipés – aujourd’hui en tous cas – pour percevoir et conserver de l’argent, ce qui nécessiterait de créer des régies, avec tous les problèmes que cela poserait.
En conclusion, cette mission, qui s’était fixé un objectif ambitieux et nécessaire à la compréhension d’un phénomène en constante mutation, malgré un travail d’auditions et de recherche considérable – dont on peut regretter qu’il ne soit pas retranscrit –, a accouché d’une souris. C’est pourquoi je ne souhaite pas cautionner les propositions que son rapport contient – notamment en matière de réponse pénale. Je regrette que des pistes intéressantes, évoquées par les interlocuteurs de la mission et que je viens de citer, n’y figurent pas. Aussi, avec les membres de mon groupe, je voterai contre ce rapport, sur lequel pèse de surcroît le discrédit de la sanction contre un haut fonctionnaire seulement coupable – à nos yeux – d’avoir livré une analyse qui a déplu au Gouvernement.

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